2015年國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，首次從國家層面認定數(shù)據(jù)是國家的基礎性戰(zhàn)略資源，成為提升政府治理能力的新途徑。2016年環(huán)保部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》，開啟“互聯(lián)網(wǎng)+生態(tài)環(huán)境”戰(zhàn)略，推動政府環(huán)境治理創(chuàng)新。依托為環(huán)境治理提供的戰(zhàn)略資源和發(fā)展契機，多方面推進政府環(huán)境政策能力建設，對我國環(huán)境治理現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設具有重要意義。

一、大數(shù)據(jù)在環(huán)境治理領域的應用前景

21世紀的人類，正由信息技術和互聯(lián)網(wǎng)牽引著步入，“一切皆為數(shù)據(jù)”，數(shù)據(jù)成為世界各國提升國家綜合競爭力的又一關鍵資源，也成為全球環(huán)境治理中的戰(zhàn)略要素和革命利器。大數(shù)據(jù)，既是一種數(shù)據(jù)，又是一種技術；既是一種應用，又是一種思維，對于環(huán)境治理變革具有極其廣泛的應用前景。

1．作為數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)

作為數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)，是信息化、數(shù)字化、智能化技術的運用，具有“4V”特征，亦即海量的數(shù)據(jù)規(guī)模(Volume)、快速的數(shù)據(jù)處理體系(Velocity)、多樣化的數(shù)據(jù)類型(Variety)、數(shù)據(jù)本身能創(chuàng)造價值(Value)等。據(jù)估計，整個人類文明所獲得的全部數(shù)據(jù)中90%來自于過去兩年，到2020年全球數(shù)據(jù)使用量將達到約44ZB（1ZB=10萬億億字節(jié)），是今天的44倍。體量巨大、種類繁多、價值密度較低的大數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)的分析、處理、提純、集合等能力提出了更高要求。信息時代的數(shù)據(jù)已經(jīng)成為國家基礎性戰(zhàn)略資源，加快建構生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)，能夠為現(xiàn)代環(huán)境管理者制定環(huán)境決策提供重要基礎和趨勢參考，數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府環(huán)境政策日益呈現(xiàn)出信息化特征。

2．作為技術的大數(shù)據(jù)

作為技術的大數(shù)據(jù)，是融合計算機技術、人機交互、平面設計、數(shù)據(jù)挖掘等技術在內(nèi)的新一代信息系統(tǒng)構架的產(chǎn)物，能夠?qū)?shù)量巨大、來源分散、各式多樣的數(shù)據(jù)進行采集、存儲、深度挖掘和關聯(lián)性分析，發(fā)現(xiàn)規(guī)律、創(chuàng)造價值，進而建立起從物理世界到數(shù)字世界和網(wǎng)絡世界的無縫鏈接。[1]將大數(shù)據(jù)技術應用于環(huán)境治理，不斷提高生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)挖掘、加工、增值能力，可以更全面把握人類經(jīng)濟活動與環(huán)境生態(tài)危機之間的復雜聯(lián)系和深層次規(guī)律，更系統(tǒng)有效地監(jiān)管生態(tài)環(huán)境狀況的動態(tài)變化和政策實施效果，重塑環(huán)境治理認知和實踐模式，提高環(huán)境治理的精準性、高效性和預見性，大力提升綠色生產(chǎn)力，促進政府環(huán)境治理現(xiàn)代化。

3．作為應用的大數(shù)據(jù)

作為應用的大數(shù)據(jù)，不僅指的是提供規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)對象，更重要的是實現(xiàn)數(shù)據(jù)“對象、技術與應用”三位一體同步發(fā)展，推動全球進入一個將數(shù)據(jù)作為核心資產(chǎn)的新時代。高度疏散、結構松散、體積龐大的海量原始數(shù)據(jù)，只有經(jīng)歷從數(shù)據(jù)—信息—知識—決策的完整過程，得到合理開發(fā)、深度挖掘和統(tǒng)一融合，從個體的、破碎的、衰老的數(shù)據(jù)變成整體的、互聯(lián)的、鮮活的數(shù)據(jù)，才會創(chuàng)造出現(xiàn)實價值和生產(chǎn)力效益。加快生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)技術創(chuàng)新與應用創(chuàng)新，有利于充分反映不同區(qū)域、不同群體、不同層次的民生環(huán)境訴求，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境資源配置和環(huán)境公共決策，擴大環(huán)境服務范圍和渠道，提升環(huán)境公共品服務質(zhì)量，形成公平普惠、便捷高效的環(huán)境服務體系。

4．作為思維的大數(shù)據(jù)

作為思維的大數(shù)據(jù)，具有開放性、共享性、個性化、網(wǎng)絡化等多元特征，其革命性影響將貫穿社會治理的各個環(huán)節(jié)，深刻影響人類社會的組織形式、治理模式、決策過程和社會生活。《大數(shù)據(jù)時代》的作者維克托?舍恩伯格指出，大數(shù)據(jù)時代出現(xiàn)了從樣本數(shù)據(jù)到全部數(shù)據(jù)、從精確數(shù)據(jù)到混雜數(shù)據(jù)、從發(fā)現(xiàn)因果關系到探求關聯(lián)關系的三個變化，因此將引發(fā)人類工作、生活與思維的巨大變革。大數(shù)據(jù)驅(qū)動的環(huán)境治理更強調(diào)構建跨部門、跨流域、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)資源共享共用格局，更強調(diào)環(huán)境治理的系統(tǒng)治理、綜合治理和協(xié)同治理，更強調(diào)多元環(huán)境治理主體協(xié)同共治，民主的、參與式的、互動式的環(huán)境治理將取代以往命令型的、單向型的管理模式。

二、政府環(huán)境決策面臨的數(shù)據(jù)管理難題

黨的十八大以來，黨中央、國務院不斷加強生態(tài)環(huán)境治理的頂層設計和路徑規(guī)劃，將生態(tài)文明建設作為執(zhí)政理念上升為國家戰(zhàn)略。但是，我國環(huán)境形勢整體上仍然十分嚴峻，環(huán)境政策在制定、執(zhí)行和評估的整體過程中存在諸多環(huán)境數(shù)據(jù)管理難題。

1.生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)缺失、不完備或造假，造成政府環(huán)境認知錯誤和決策偏差

2015年國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》提出，“目前，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡存在范圍和要素覆蓋不全，建設規(guī)劃、標準規(guī)范與信息發(fā)布不統(tǒng)一，信息化水平和共享程度不高，監(jiān)測與監(jiān)管結合不緊密，監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高等突出問題，難以滿足生態(tài)文明建設需要，影響了監(jiān)測的科學性、權威性和政府公信力，必須加快推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設。”[2]由于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)本身具有豐富復雜性，生態(tài)環(huán)境狀況具有較大的區(qū)域差異性，而傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)技術只能收集和處理數(shù)量有限、規(guī)模較小的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，致使政府環(huán)境政策往往建立在有限的“樣本數(shù)據(jù)”基礎之上，容易出現(xiàn)環(huán)境認知錯誤和決策偏差。某些重點排污企業(yè)違反國家規(guī)定，針對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)修改參數(shù)或者篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)，致使環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)遭遇不同程度的轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改等人為“二次污染”，導致后續(xù)環(huán)保決策的錯位和失誤，甚或產(chǎn)生難以預料或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境政策災難性后果。

2．生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)分散化和“部門私有化”，造成政府環(huán)境決策受限、管理割裂

一方面，我國地域?qū)拸V、環(huán)境問題復雜多樣，種類龐雜的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)被分散掌握在不同的政府管理部門、企業(yè)、研究機構手里，導致環(huán)境資源歸屬和數(shù)據(jù)存在分散化和“部門私有化”的特點，政府環(huán)境決策面臨嚴峻的“數(shù)據(jù)煙囪”和“數(shù)據(jù)孤島”問題，阻礙政府環(huán)境信息資源的整合利用。另一方面，經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)濟效益具有個體性、局部性、內(nèi)部性，環(huán)境保護及環(huán)境效益卻具有較強的公共性、整體性、外部性，環(huán)境污染與污染傳輸不受行政轄區(qū)界限的限制，但環(huán)境管理的屬地特征往往導致環(huán)境治理遭遇重重難題：上游環(huán)境污染，下游跟著遭殃；下游要求賠償，上游不愿賠償；上游生態(tài)建設，下游免費搭車；上游要求補償，下游不愿付費。[3]地方政府的環(huán)境決策往往對經(jīng)濟效益和政治績效的考量優(yōu)先于生態(tài)效益和環(huán)境公共利益，拒絕生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的信息共享互通，不利于環(huán)境污染和生態(tài)保護的系統(tǒng)治理和綜合治理。

3．生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)開發(fā)乏力，導致政府環(huán)境政策創(chuàng)新效率低下

當前政府環(huán)境決策面臨著一些數(shù)據(jù)開發(fā)難題。一方面是全球化時代生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)泛濫、汗牛充棟，另一方面是政府環(huán)境治理需要的有效生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)沉睡、開發(fā)不足；一方面是社會對政府生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的開放需求極為旺盛，另一方面是政府公開的大量生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)利用率很低。政府掌握著絕大多數(shù)、相對齊全的重要生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，但由于存在數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)權益等問題，又缺乏有效和高效的挖掘、開發(fā)和利用，致使大數(shù)據(jù)未能卓有成效地為政府環(huán)境政策創(chuàng)新提供新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力。如何進一步擴大環(huán)境生態(tài)數(shù)據(jù)開發(fā)的深度和廣度，真正將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為智力資源，如何鼓勵企業(yè)積極利用政府生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)進行創(chuàng)新，讓大數(shù)據(jù)真正成為綠色創(chuàng)新、綠色競爭和綠色生產(chǎn)力的下一個前沿領域，如何運用大數(shù)據(jù)推動綠色技術革新、環(huán)境治理變革、環(huán)境管理體制改革，是大數(shù)據(jù)時代環(huán)境治理創(chuàng)新必須認真思考的問題。

4.生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)管的多元主體參與不足，導致政府環(huán)境決策公共理性缺失

傳統(tǒng)環(huán)境決策主要采取自上而下的政府主導型模式，導致環(huán)境政策創(chuàng)新存在多元主體參與不足的弊端，未能真正體現(xiàn)環(huán)境公共決策的公眾利益優(yōu)先性。現(xiàn)代技術和經(jīng)濟工程項目的環(huán)境風險日趨復雜化，“政府主導”加“專家決策”的環(huán)境決策模式，受政績考核和利益導向影響，體現(xiàn)出嚴重的經(jīng)濟理性和技術理性傾向；環(huán)境信息管理和監(jiān)測又忽略了公眾的環(huán)境知情權，缺乏必要的環(huán)境風險評估和信息公開；政府環(huán)境公共決策排斥了社會公眾參與，弱化了環(huán)境決策的公共利益取向，使得政府環(huán)境政策缺乏社會正義和公共理性。隨著公眾環(huán)境訴求和權利意識的提高，近年來大連、寧波等地相繼出現(xiàn)的民眾反對 PX 項目、反對垃圾焚燒項目等環(huán)境抗議事件，公眾最終采取“散步”、上訪、抗議等非制度性方式來“參與”和影響政府環(huán)境決策，從某種程度上說明政府環(huán)境決策在利用各種網(wǎng)絡數(shù)據(jù)平臺主動、及時地吸納社會多元主體參政議政方面存在不足。[4]

三、運用大數(shù)據(jù)提升政府環(huán)境決策能力

伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略和大數(shù)據(jù)頂層設計的正式確立，積極推動大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術統(tǒng)合發(fā)展，多方面推動政府環(huán)境決策能力建設、促進環(huán)境治理現(xiàn)代化，成為大數(shù)據(jù)時代生態(tài)文明建設的努力方向。

1．建立健全各類生態(tài)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，提高政府環(huán)境決策的科學性和準確性

無信息，不決策。一方面，數(shù)據(jù)是決策的基礎，建立健全較為完備的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)庫是政府環(huán)境決策科學化的重要前提。政府應當科學布局、統(tǒng)一規(guī)劃，加快建設涵蓋水、土、大氣、森林、草原、礦產(chǎn)等自然資源和生態(tài)環(huán)境的基礎數(shù)據(jù)庫，涵蓋環(huán)境污染、生態(tài)修復、生態(tài)技術、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)旅游等內(nèi)容的各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，和按照行政區(qū)域劃分的區(qū)域生態(tài)數(shù)據(jù)庫，推動生態(tài)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫的標準化、規(guī)范化建設，使政府環(huán)境決策的數(shù)據(jù)基礎從少量的“樣本數(shù)據(jù)”“有限的個案”變?yōu)楹Ａ康摹叭w數(shù)據(jù)”“用數(shù)據(jù)來說話”，為國家環(huán)境治理提供重要的數(shù)據(jù)基礎和決策支撐，提高政府環(huán)境決策的科學性和準確性。另一方面，政府應加快開放其所掌握的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)庫，與企業(yè)、公民個人、環(huán)保組織等群體的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)進行共享協(xié)作，充分利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺，打破“數(shù)據(jù)孤島”障礙，促進中央與地方政府環(huán)境管理部門之間、區(qū)域環(huán)境管理部門之間、政府—企業(yè)—社會公眾之間的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，既能減少數(shù)據(jù)統(tǒng)計的重復勞動和資源浪費，降低生態(tài)環(huán)境信息數(shù)據(jù)的失真率和錯誤率，減少政府決策的隨意性、沖動性和孤立性，又有利于實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境問題的綜合治理和系統(tǒng)治理。

2．加強生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的監(jiān)測和管理，提升政府環(huán)境決策的高效性、前瞻性

運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術手段，加強對重點污染源等生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的實時監(jiān)測、動態(tài)管理和全產(chǎn)業(yè)鏈干預，加強多維度、多層次、歷時態(tài)的關聯(lián)數(shù)據(jù)分析，對經(jīng)濟活動與環(huán)境生態(tài)變化之間的演變規(guī)律和發(fā)展趨向進行深度分析和前瞻性預測。通過數(shù)據(jù)訪問安全控制、數(shù)據(jù)等級保護、用戶等級管理、第三方數(shù)據(jù)檢測等技術手段，解決生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)沖突、數(shù)據(jù)造假、數(shù)據(jù)安全等問題，針對環(huán)境生態(tài)后果或危機事件建立較為完善的環(huán)境風險識別、分析和評價體系，完善事先防范、事中控制、事后救治的環(huán)境風險預警和治理制度，做到環(huán)境污染控制的前置化、精細化、日常化，真正實現(xiàn)“實事求是”“數(shù)據(jù)驅(qū)動”的精準性、長期性、持續(xù)性環(huán)境治理。[5]另一方面，政府應加強生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的頂層設計和戰(zhàn)略管理，積極推進各地政務環(huán)境服務供給側(cè)結構性改革，破除部門、行業(yè)、領域之間的數(shù)據(jù)割裂和壁壘，制定統(tǒng)一、合作、協(xié)調(diào)、共享、互益的大數(shù)據(jù)政策，完善生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)開放共享機制環(huán)境，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的聚合效應，提高政府環(huán)境決策的高效性和前瞻性。

3．大力推進大數(shù)據(jù)應用創(chuàng)新，實現(xiàn)政府環(huán)境政務服務多樣化、人性化發(fā)展

其一，增強大數(shù)據(jù)技術對數(shù)據(jù)的挖掘、分析、轉(zhuǎn)化能力，加大人工智能、深度學習、海量數(shù)據(jù)存儲、交互式數(shù)據(jù)可視化等大數(shù)據(jù)技術在生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)方面的應用和開發(fā)，把龐大的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為富有價值的決策信息集群，推動生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)公開和公共信息透明度，建立“用數(shù)據(jù)說話，用數(shù)據(jù)決策，用數(shù)據(jù)管理，用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的政府決策管理體制。其二，運用大數(shù)據(jù)技術和大數(shù)據(jù)思維重構環(huán)境治理體系，推動生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)與交通運輸、公共衛(wèi)生、城市資源、網(wǎng)絡輿情等領域大數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，創(chuàng)立創(chuàng)新政務微信、微博等網(wǎng)絡溝通平臺，開發(fā)升級政府網(wǎng)絡問政系統(tǒng)，推動“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境政務服務”，提升環(huán)境管理部門的數(shù)據(jù)共享和傳遞效率，推進大數(shù)據(jù)+環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供高效、豐富、及時的政府環(huán)境政務服務。其三，運用大數(shù)據(jù)技術分析和把握網(wǎng)民關于氣候變化、環(huán)境污染、化工廠建設等環(huán)保方面的網(wǎng)絡輿情和輿論走勢，有助于政府環(huán)境管理部門快速體察民眾多方位的環(huán)境訴求、及時引導和妥善解決環(huán)境沖突事件、大力推進環(huán)境產(chǎn)品創(chuàng)新和環(huán)境服務創(chuàng)新，提高政府公信力和執(zhí)行力。

4．加快生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的相關立法，為政府環(huán)境決策提供強有力的法律保障

大數(shù)據(jù)時代來臨，為環(huán)境治理提供了機遇，但也帶來了數(shù)據(jù)開發(fā)、應用和市場化發(fā)展的系列問題，政府應當立足本國國情和技術發(fā)展狀況，制定國家宏觀大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，為大數(shù)據(jù)技術發(fā)展、生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)共享和商業(yè)化應用提供政策指導和法律支持。首先，在《中華人民共和國政府信息公開條例》《當前政府信息公開重點工作安排》《環(huán)境信息公開辦法》等現(xiàn)行法律法規(guī)基礎上，研究制定符合國情的生態(tài)文明建設信息公開和共享法律法規(guī)體系，探索生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)挖掘過程中個人信息保護和數(shù)據(jù)安全的法律法規(guī)建設，將生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)公開和管理納入法治化軌道。其次，從立法、財稅政策制定上加大對生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，拓展生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的商業(yè)價值和市場開發(fā)，加強大數(shù)據(jù)技術的產(chǎn)學研聯(lián)合開發(fā)和核心技術能力建設。再次，以建設法治政府、服務性政府為目標，深化環(huán)境行政體制改革，推進生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享的配套政策法規(guī)建設。運用大數(shù)據(jù)處理技術，將《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等法律法規(guī)落實到實處，及時遏止環(huán)境監(jiān)控數(shù)據(jù)篡改產(chǎn)生的連鎖性負面效應，為環(huán)保決策精準化提供重要依據(jù)。

5．貫穿大數(shù)據(jù)思維，推動政府環(huán)境決策結構民主化、合理化

秉持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享、開放”五大發(fā)展理念，促進大數(shù)據(jù)技術與微博、微信等新媒體技術的高度融合，打破信息壁壘和數(shù)據(jù)壟斷，突破時空限制，吸納社會公眾參與國家環(huán)境治理，體現(xiàn)多元主體的不同利益訴求和價值偏好，形成政府主導、公眾參與、多元主體協(xié)同的環(huán)境治理新格局，實現(xiàn)從單一治理向多元共治、從封閉治理向開放治理、從政府主導向協(xié)商治理的范式變遷。一方面，運用大數(shù)據(jù)思維，推動“責任先行”“人民本位”的政府治理理念變革，確立協(xié)同合作、共享開放、公信透明的執(zhí)政理念，不斷提高政府管理部門和行政人員的信息技術水平和信息化管理水平，實現(xiàn)政府環(huán)境治理問政于民、問智于民，凝聚思想共識、達成利益共識，擴大政府公信力和參與民主增量升華。另一方面，利用大數(shù)據(jù)技術搭建不同形式的“環(huán)保大數(shù)據(jù)”公眾服務平臺，利用微信、微博、QQ等移動互聯(lián)網(wǎng)手段及其內(nèi)嵌消息服務和互動功能，提升政府和環(huán)保部門對公眾環(huán)境需求的數(shù)據(jù)采集和精確認知，提供差異化、精細化、分層化的環(huán)境公共服務，將政府提供環(huán)境生態(tài)服務與公眾參與環(huán)境污染監(jiān)管舉報有效結合，從數(shù)據(jù)、技術、人力等方面積極運用社會群體智慧，來彌補政府決策資源不足。